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融合发展意义下的出租车与网约车数量管制

发布时间:2019-05-04 02:41   点击数:

  [当前需要密切关注车辆数量与营收的关系,可以对营收数据进行监控,并建立平台的信誉机制以及多个监管部门联动机制。更大的政策红利恐怕还在于,在“一城一策”方针指导下,各个城市都在积极探索新的治理模式,以形成可复制、可参考的经验。从央地关系来看,交通运输部可以推动先行先试的城市总结治理经验,探索独特的管理模式,形成知识共同体,供不同城市借鉴和参考]

  我们现在经常说“让市场成为资源配置的决定力量”,要让市场规律发挥作用。而数量管制意味着运用行政手段决定这个城市需要多少人口,道路上需要多少私家车,市场需要多少巡游车或网约车。这样就会人为制造一个市场稀缺,因此受到一定诟病。

  数量管制被比喻为一把“很钝的刀”,如果做精细化的动作,这把刀很钝,不太好用,但如果要立竿见影的效果,它确实是比较快的。

  现实中数量管制又是普遍存在的,比如小汽车限购,甚至是限行小汽车按照单双号或者尾号来出行。这样做显然很快可以把城市道路上的机动车数量减少下来。还有共享单车的饱和投放,单车数量太多了,公共场所压力很大,管理部门会直接采用总量控制。

  出租车行业的规制特别多,古今中外都是这样。那么,出租车行业是一个需要政府主动干预的行业吗?

  谈数量管制,首先要处理好一般规律与特殊领域的关系,即使是一般性通则,仍需要在出租车这个特殊行业加以检验。比如说,出租车行业到底是由市场决定数量,还是行政决定数量,这需要结合行业特征做仔细的观察,权衡各自的利弊。还要结合具体的场景进行思考,比如,有的城市之前出租车数量处于比较饱和的状态,有了网约车之后,两者提供的是同质化服务,数量管制实际上已经被突破了。因此,在强调市场资源配置效率的同时,还要看到市场经营活动的规范性以及公平竞争问题,这是出租车和网约车“融合发展”的基本解读。此外,一个行业可持续发展的重心,在于它是否能为消费者提供安全、稳定、可靠、价格可承受的出行服务,要拿服务质量作为标杆,进行长期审视。

  首先,如果退回到自然、原始的状态,数量管制是对客观存在的空间限制在管理上的回应。

  一个产业如果在很短时间内容纳非常多的企业和经营者进入,而需求又没有明显增长,那么可能大家会都没有饭吃,或者这碗饭要抢着吃,每个人吃得都不太开心。监管者要对产业发展有一个合理规划,如果客观条件发生了变化或受到限制,应及时调整布局和安排。

  其次,数量管制可以促进有效竞争,这个观点来自于自然垄断理论。自然垄断的特征决定了某些行业(如水电气等公用事业)企业的数量是少的,竞争是不充分的,因此监管者依据行业的情况,通过进入管制限制企业数量,促进行业内的竞争,使竞争强度保持在收益大于成本的状态。为了促进一个行业的竞争,可以放松管制和准入条件,让更多的企业进入,但竞争也是有代价的,竞争失败会有企业退出,它们是竞争成本的实际承担者。既要考虑竞争效率,同时也要考虑竞争带来的成本。可见,如果对这个行业有所规划,就可以让行业存在数量较为合适的参与者,既保持规模经济效应,同时又能控制竞争成本,不至于打得太惨烈、大家都没有饭吃,有效竞争会促进行业的发展。

  第三,出租车是相当复杂的管理业态,有很多自身规律,比如流动经营、随机服务等。司乘在狭小的车厢内谈判,乘客一般会处于劣势,加上对司机、车辆和路线的信息不对称,一方面需要前置性规制来维护乘客的利益,另一方面如果数量失控,会加剧出租车行业特殊的市场失灵现象。网约车与出租车是同质化服务,对出租车的传统监管模式和管理能力,与出行市场上数量巨大的网约车经营活动不相匹配,需要市场中各个主体包括司乘之间的社会关系、市场的契约关系以及政府干预的管制关系,“三只手”相互协同,慢慢让市场由无序向有序转化。

  那么老百姓会问,打车那么难,为什么不增加出租车的供给?规制放松过程会产生很多成本,尤其是潜在、隐性和间接的成本。

  实际上,目前的状况是几乎每个城市出租车和网约车的数量总和增加了,原来的数量管制已经被新技术带来的市场变化大大突破了。突破以后产生了新的问题:

  首先是行政管理资源与市场“新失灵”状态的不匹配。按照原来传统的监管方式,行政管理资源配置非常少的。比如某城市一天行政执法处理的非法网约车事件不过10~20起,而实际发生的非法运营达到上千,甚至上万起。用传统的监管手段应对新的市场失灵,出现了管理能力与运营现状不匹配的情况。

  其次是平台责任能力与实际经营活动的不匹配。平台提供的是弱社会关系,一旦发生事故、纠纷甚至刑事案件的话,直接受冲击的是司乘双方。这种弱社会关系,如果没有法律和市场新规则托底和保障的话,会对社会稳定产生很多风险隐患,比如出现顺风车杀人案这样的“黑天鹅”事件。现在更大的问题在于,两种业态明显处于不对称监管状态,传统出租车管得太多,约束过多,戴着镣铐跳舞,而网约车业态的监管机制还在逐渐形成和完善当中,因此在融合发展议题下,规制对公平竞争的引导以及环境的营造具有特别重要的意义。

  解药是什么?回顾网约车政策形成过程,会发现处于一种路径依赖:前期进入的网约车平台,复制了美国优步的经营方式,使得它一落地就是“重”的,交通部门责无旁贷成为了网约车的监管者,自然把它往“重”的方向去管。如果后退一步,从平台经济的可竞争性来看,平台的进入和退出相对来说成本比较小,应该会有更“轻”的做法。市场通过“互联网+交通”释放出巨大的经济活力,不久会发现有更多的“轻”“重”新组合产生。

  解铃还须系铃人,在新的技术手段下如何进行数量管制?仔细想想就会发现,一个城市如果多增加一辆出租车或网约车,从司机角度来说,竞争的激烈程度增加了;而从乘客角度,多了一辆车,等待时间就可能降低。对于车辆数量增加,司乘之间处于利益冲突状态,但有冲突就会有调和的可能。下图中有两条效用曲线,向上的一条是司机,向下的是乘客,两条曲线交叉之处会有一个均衡点。理论上它所对应的,是目前互联网+交通融合趋势下市场比较合适的车辆数量,可以作为动态数量管制的依据。

  因此,当前需要密切关注车辆数量与营收的关系,可以对营收数据进行监控,并建立平台的信誉机制以及多个监管部门联动机制。更大的政策红利恐怕还在于,在“一城一策”方针指导下,各个城市都在积极探索新的治理模式,以形成可复制、可参考的经验。从央地关系来看,交通运输部可以推动先行先试的城市总结治理经验,探索独特的管理模式,形成知识共同体,供不同城市借鉴和参考。

  (作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授、公共政策与治理研究院交通经济与政策研究中心主任)

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